Málþing um rammaáætlun
Frásögn af málþingi um rammaáætlun sem haldið var 30. jan. 2004

Fyrirlesarar á málþingi um rammaáætlun voru flestir sammála um að fyrsti áfangi rammaáætlunar væri mikilvægt verkefni og að vandað hefði verið til verka. Í svo viðamiklu verki þarf þó að huga að mörgum atriðum og komu fram á málþinginu ýmsar athugasemdir og ábendingar.

Málþingið var haldið í tilefni þess að 1. áfanga rammaáætlunar er lokið og var markmiðið að fá fram umræður um niðurstöðurnar, aðferðafræðina og hver gætu orðið næstu skref.

Fundarstjóri var Ingvar Birgir Friðleifsson.

1. hluti - rýnt í aðferðir

Sveinbjörn Björnsson, formaður verkefnastjórnar, var fyrstur á mælendaskrá og fór yfir helstu niðurstöður 1. áfanga. Niðurstöðurnar er að finna í skýrslu verkefnisstjórnarinnar og þær því ekki raktar frekar hér.

Stefán Gíslason lagði áherslu á það í erindi sínu að viðfangsefni rammaáætlunar væri flókið. Verkefnið væri byggt á eins traustum grunni og völ var á. Vel hefði tekist til við skipan í faghópa og aðferðafræði sé ígrunduð. Verkefnastjórn og faghópar hafi hinsvegar búið við þann veruleika að grunnrannsóknir væru af skornum skammti og gæði gagna fyrir ólíka virkjunarkosti verið mismunandi og þetta veiki nokkuð hinn fræðilega grunn.

Annað atriði sem Stefán fjallaði um var gagnsæi og rekjanleiki. Hann tók fram að fyrir þá sem leggðu sig fram og læsu skýrsluna vel væri í flestum tilfellum hægt að rekja sig áfram og skilja eftir hvaða leiðum faghóparnir komust að niðurstöðu. Aðferðafræðin sé þó ekki sérstaklega gagnsæ fyrir hinn almenna borgara, eða "fólk út í bæ" eins og hann orðaði, vegna þess hversu flókin hún er.

Stefán taldi matið hlutbundið í eins miklum mæli og hægt væri að ætlast til. Sjónrænt gildi og mikilfengleiki voru einu óhlutbundnu (huglægu) gildin sem lagt var mat á (fyrir landslag). Annars voru gildin flest hlutbundin. Val á viðmiðum og ákvörðun um vægi þeirra geti engu að síður verið óhlutbundið en Stefán benti á að sama mætti segja um öll mannanna verk og jafnvel þó verið væri að mæla krónur og aura gæti huglægt mat líka blandast þar inn.

Í heild taldi Stefán að rammaáætlun væri sérstakt og jafnvel einstakt verkefni og stæðist þær væntingar sem til hennar voru gerðar og sagði áætlunina vera verðmætan grunn fyrir ákvörðunartöku framtíðar.

Jakob Björnsson tók næstur til máls. Hann sagði rammaáætlunina vera þróunarverkefni og mjög merkilegt sem slíkt. Þær niðurstöður sem nú væru fram komnar væru hinsvegar einungis fyrsti áfangi og alls óvíst hversu áfangarnir yrðu margir. Því ætti ekki að bíða með alla ákvarðanatöku um landnýtingu og virkjanir þar til vinnu við rammaáætlun væri lokið, eins og sumir hefðu haldið fram í umræðum um virkjunarmál undanfarin misseri.

Jakob benti á að faghóparnir fjórir hefðu tekist á við nokkuð ólík verkefni. Á meðan faghópur IV hefði fengist við útreikninga sem þegar væri hefð fyrir, hefði verkefni faghóps I verið nýstárlegt og við fátt að styðjast. Faghópar II og III sagði Jakob að hefðu verið einskonar stuðningshópar við hópa I og IV.

Jakob setti fram skilgreiningar á náttúrunotum og í framhaldi skilgreiningu á náttúruverðmætum. Hann taldi not okkar á náttúrunni skiptast í þrennt. Í fyrsta lagi væru hin efnahagslegu not, í öðru lagi þekkingarleg not, t.d. í vísindaskyni, og í þriðja lagi fagurfræðileg not. Verðmætin gætu því verið af mismunandi toga; efnahagsleg, þekkingarleg og fagurfræðileg. Sé þessi flokkun mátuð við faghópana sé hægt að segja að hópur IV hafi verið að skoða efnahagsleg verðmæti, hópar II og III bæði þekkingarleg og efnahagsleg en þau verðmæti sem faghópur I hafi skoðað hafi verið hrein fagurfræðileg og þekkingarleg verðmæti (ekki efnahagsleg verðmæti). Benti Jakob á að það væri pólitísk ákvörðun hvernig þessi verðmæti væru vegin saman en markmiðið hlyti að vera að lágmarka fórnarkostnað á einingu ávinnings.

Jakob gerði athugasemdir við nokkur atriði í aðferðafræði faghóps I. Í fyrsta lagi þóttu honum skilgreiningar á hugtökum ekki nægjanlega skýrar, t.d. hugtökin verðmæti og áhrif. Í öðru lagi taldi hann að ekki væri nægjanlega skýr munurinn á einkunnum faghóps I fyrir náttúruverðmæti og áhrifum virkjunar á náttúruverðmæti. Í þriðja lagi þótti honum að notagildi verksins væri lítið vegna þess að lítið tillit væri til hagnaðar virkjunar þegar umhverfisvísitala var reiknuð.

Vegna síðastnefnda atriðisins tók Jakob dæmi þar sem hann bar saman umhverfisáhrif Jökulsár á Fjöllum við uppsöfnuð umhverfisáhrif átta smærri virkjana sem samanlagt hafa álíka heildarhagnað og stóra virkjunin. Jakob taldi að þótt umhverfisvísitala virkjunar við Jökulsár á Fjöllum væri mjög há, þá væru áhrifin þó minni en samanlögð áhrif smærri virkjananna átta sem gæfu álíka heildarhagnað. Byggði hann þessa skoðun sína á þeirri túlkun að áhrif virkjana væru, í aðferðafræði faghóps I, mælikvarði á skerðingu náttúruverðmæta.

Í framhaldi af þessu dæmi velti Jakob upp þeirri spurningu hvort mögulegt væri að finna aðferð sem byggði á því að finna út skerðingu á fagurfræðilegum og vísindalegum verðmætum á hverja einingu hagnaðar.

Þórólfur Matthíasson hóf erindi sitt á því að rifja upp þau viðmið sem hafa verið til hliðsjónar fyrir tíma rammaáætlunar við röðun virkjunarkosta. Þar hafi einkum verið litið til framleiðslukostnaðar við kílóvattsstund og leitað leiða til að lágmarka þann kostnað. Með öðrum orðum, þá var leitað að "ódýrasta" kosti. Gallinn við þessa reglu væri sá að ef hún væri eina viðmiðið hefði Gullfossi verið fórnað fyrir löngu og Dettifossi fyrr eða seinna. Því sé ljóst að við þurfum að finna nýja röðunarreglu sem tekur tillit til fleiri þátta en arðsemiskröfu, m.a. náttúrugæða.

Þórólfur komst að þeirri niðurstöðu að í stórum dráttum hafi verkefni rammaáætlunar verið rétt skilgreint. Umhverfisvísitala sem var þróuð út frá vinnu faghópa I og II dugi vel til röðunar en ekki til tölulegs samanburðar vegna þess að vísitalan sé ekki línuleg. Þannig sé ekki hægt að álykta að náttúra á virkjunarsvæði sem fær 3,5 í verðmætamati sé helmingi verðminni en náttúra á svæði virkjunar sem fær 7. Að sama skapi sé ekki ljóst hvernig umfang svæði hafi áhrif á matið. "Myndi t.d. tvöföldun svæðis sem lagt væri undir virkjun tvöfalda vísitöluna" spurði Þórólfur og svaraði spurningunni sjálfur: "varla".

Þórólfur sagði vinnu faghóps IV byggja á aðferðum sem þegar hafa verið þróaðar og notaðar. Verkefni faghóps III hafi hinsvegar verið erfitt. Sjálfur sagðist Þórólfur hafa viljað sjá faghóp III hafa það hlutverk að vega saman niðurstöður úr hópum I og II (umhverfisvísitala) og úr hópi IV (arðsemis- og hagnaðarvísitölur).

Lokaorð Þórólfs voru þau að hann taldi mikilvægt að þessi vinna væri hafin en benti jafnframt á að leggja mætti meiri vinnu í fjárhagslagt mat á umhverfisáhrifum og hverju virkjun breytti fyrir aðrar atvinnugreinar. Þá taldi hann ráðlegt að kanna möguleika á að nota spurningavagna (Gallup-könnun) og að leita betrileiða til að gera mælikvarða línulega.

Þóra Ellen Þórhallsdóttir, formaður faghóps I, svaraði gagnrýni Jakobs Björnssonar á aðferðafræði faghóps I. Benti hún á að skilgreiningar á hugtökum væri að finna í ítarlegu máli í viðauka um aðferðafræði faghópsins. Þessi viðauki er á geisladiski sem fylgir prentaðri útgáfu af skýrslu verkefnisstjórnar en ástæðan fyrir því að ítarleg útfærsla á þessum skilgreiningum er ekki í meginmáli skýrslunnar er sú að ekki var pláss fyrir allar útskýringar þar.

Þá skýrði Þóra Ellen frá því að vegna þess að markmið rammaáætlunar hafi verið röðun virkjunarkosta á landsvísu hafi faghópurinn talið eðlilegra að metaheildarskerðingu náttúruverðmæta á hverju svæði, frekar en hlutfallslega skerðingu á náttúruverðmætum á viðkomandi stað. Einnig væru sérstök viðmið um stærð og heild og hlutfallslega lítil skerðing gæti haft mjög víðtæk áhrif. Hún sá því ekki að hægt væri fara þá leið sem Jakob lýsti.

Þorkell Helgason, formaður faghóps IV og orkumálastjóri, kom með viðbrögð við þeirri hugmynd Þórólfs að faghópi III yrði falið víðtækara hlutverk. Taldi Þorkell það ekki hlutverk embættismanna eða sérfræðinga (í faghópi III) að "draga línuna", eða með öðrum orðum ákveða þá þröskulda sem ættu að vera til að virkjunarkostur gæti talist ásættanlegur (sjá dæmi um slíka línu á mynd 5.7 í skýrslu verkefnisstjórnar). Þetta væri pólitískt mál og því hlutverk stjórnmálamannanna. Þegar línan væri komin, þá gæti það á hinn bóginn verið hlutverk faghóps III, eða sambærilegs hóps, að skoða þær virkjanir sem eru nálægt þessari línu og ákveða hvort réttlætanlegt væri að færa einhverjar virkjanir inn fyrir þessa línu vegna t.d. byggðasjónarmiða. Þetta hefði verið aðferðin í Noregi

2. hluti - notagildi og framtíðarsýn

Í síðari hluta málstofunnar fengu fulltrúar tveggja viðkomandi samtaka og tveggja stjórnsýslustofnanna tækifæri að koma sínum sjónarmiðum á framfæri um rammaáætlun.

Ragnheiður Ólafsdóttir, fulltrúi Samorku, sagði ljóst að samfara rammaáætlun hafi farið fram mikil og gagnleg rannsóknarvinna sem muni nýtast í framtíðinni. Vísaði hún þar m.a. í vinnu við kortagerð og við vistgerðagreiningu. Hún skýrði frá því að innan orkugeirans væru þó uppi nokkrar efasemdir um sjálfa aðferðafræðina. Hún væri flókin og við skoðun kviknuðu ýmsar spurningar sem erfitt væri að fá svör við. Orkufyrirtækin áttu fulltrúa í faghóp IV og fengið tækifæri að koma með ábendingar og athugasemdir.

Dæmi um athugasemdir innan orkugeirans sagði Ragnheiður vera að aðferðafræðin leysi ekki þann vanda að bera saman stóra og litla virkjunarkosti. Þá þurfi að rýna betur í næmni aðferðafræðinnar við ýmsum breytum (sensitivity analysis). Í sumum tilfellum væru gerðir ákveðnir fyrirvarar við ákveðna virkjunarkosti og óljóst væri hvers vegna þessir fyrirvara væru settir inn. Einnig nefndi Ragnheiður að það álit væri ríkjandi meðal margra í orkugeiranum að skoðanir einstaklinga geti hafa ráðið miklu um niðurstöður í faghópum. Vísaði hún þar sérstaklega í faghóp I þar sem sátu fulltrúar samtaka sem á sama tíma beittu sér gegn einstökum virkjunarkostum í samfélagslegri umræðu.

Ragnheiður sá fyrir sér að helstu not 1. áfanga rammaáætlunar væru þau að niðurstöður gætu gefið vísbendingar um forgangsröðun. Staðfesti hún að orkufyrirtæki væru þegar farin að líta til rammaáætlunar í þessu samhengi, sem væri ein ástæða þess hversu mikilvægt væri að eyða efasemdum um aðferðafræði. Þá gæti rammaáætlun verið innlegg í skipulagsáætlanir og náttúruverndaráætlun. Einnig sé hugsanlegt að niðurstöðurnar kveiki spurningar sem væru hentugt rannsóknarefni fyrir háskóla.

Varðandi áframhaldandi vinnu taldi Ragnheiður mikilvægt að auka grunnrannsóknir og að eyða efasemdum um aðferðafræði t.d. með því að fá nýtt fólk til að beita aðferðafræðinni og athuga hvort niðurstaðan yrði svipuð. Þá væri gott að þróa betur leiðir til að bera saman nokkra litla virkjunarkosti við einn stóran. Einnig væri mikilvægt að fá vitneskju um önnur svæði til að fá betri samanburðargrunn fyrir sérstöðu og fágæti. Að lokum nefndi Ragnheiður mikilvægi þess að tengja rammaáætlun við umhverfismat áætlanna og velti fyrir sér hver væri munurinn á rammaáætlun og umhverfismati áætlana.

Einar Þorleifsson, Fuglaverndunarfélagi Íslands, sagði helstu kosti rammaáætlunnar væru þær viðbótarrannsóknir sem staðið var fyrir vegna vinnu við áætlunina jafnframt því sem skapaður hefði verið vettvangur þar sem gafst færi á að ræða ólík sjónarmið. Helsta gagnrýnin, frá sjónarhóli fuglaverndunarmanna, var sú að ekki var hægt að sjá með aðgengilegum hætti hvaða grunnupplýsingar um fuglalíf voru hafðar til hliðsjónar við röðun virkjunarkosta. Einar minnti á að fuglar hefðu ekki einungis gildi í sjálfu sér heldur væru þeir einnig góð vísbending um líffræðilega fjölbreytni svæði. Hann minnti á alþjóðlegt mikilvægi fugla og samninga þar um.

Einar sagði mikilvægt að aðferðafræðin hefði í sér þann sveigjanleika að taka tillit til sérstæðra fyrirbæra sem erfitt væri að fella inn í almenna einkunnagjöf. Þá benti hann á að samlegðaráhrif væri afar mikilvæg og nefndi sem dæmi að skerðing á búsvæði heiðargæsa á einum stað gæfi öðrum búsvæðum aukið vægi. Hann benti einnig á að ef mannvirkjagerð á hálendinu yrði mjög útbreidd þá gæti það breytt ímynd landsins sem heild og þetta kæmi hvergi fram í matinu. Einar taldi einnig að til væru einstök náttúrufyrirbrigði sem erfitt væri að fella inn í almenna einkunnargjöf. Það væri mikilvægt að tilgreina slík fyrirbrigði í yfirlitstöflum til að auðvelda samanburð. Hann lýsti eftir yfirlitstöflum sem greindu frá mikilvægum atriðum við einstök svæði til viðbótar við töflur sem sýna einkunnir.

Að lokum kom Einar með þá hugmynd að afar gagnlegt væri ef til væri stutt samantekt á ensku um niðurstöður 1. áfanga rammaáætlunar sem hægt væri að styðjast við t.d. á alþjóðlegum fundum.

Árni Bragason, Umhverfisstofnun, svaraði þeirri spurningu hvort niðurstöður 1. áfanga rammaáætlunar væru trúanlegar játandi. Í faghópa hafi verið valið fólk með bestu þekkingu og yfirsýn sem völ var á. Byggt hafi verið á vinnu Norðmanna sem Árni taldi jákvætt.

Árni benti á að þegar væri byrjað að nýta niðurstöður úr rammaáætlun og þær hefðu t.d. verið notaðar við gerð náttúruverndaráætlunar. Fyrir annan áfanga rammaáætlunar sagði hann mikilvægt að byggja á góðu starfi í 1. áfanga. Möguleiki á nýsköpun mætti gjarnan vega meira og nefndi hann í því samhengi spár um framtíðarmöguleika ferðaþjónustu á hálendinu.

Atriði sem Árni vildi að höfð yrði í huga við áframhaldandi vinnu voru m.a. þau að aðgangur að hálendinu ætti ekki að vera rökstuðningur fyrir virkjunum á hálendinu. Það væru vegir en ekki virkjanir sem opnuðu aðgang að hálendinu og vegir sem væru byggðir fyrst og fremst með virkjunarhagsmuni í huga væru oft illa hannaðir með þarfir ferðamanna í huga, sem og frá sjónarhóli náttúruverndar. Þá væri mikilvægt að hafa í huga við áframhaldandi vinnu við rammaáætlun að friðlýsingar væru ekki stundarfyrirbrigði heldur til framtíðar. Í þessu samhengi væri því mikilvægt að skoða saman hugmyndir í rammaáætlun og hugmyndir um náttúruvernd. Sem dæmi nefndi Árni að margar hugmyndir í rammaáætlun stönguðust á við hugmyndir í vinnu nefndar Alþingismanna um Vatnajökulsþjóðgarð.

Stefán Thors, Skipulagsstofnun, velti fyrir sér hvernig rammaáætlun gæti nýst við skipulagsvinnu. Hann sagði að Skipulagsstofnun hefði lengi kallað eftir stefnu eða leiðarljósi frá stjórnvöldum sem sveitarfélög gætu stuðst við í sinni skipulagsvinnu. Hann sagði rammaáætlun gefa mikilvægan og trúverðugan og vísindalega grunn sem hægt væri að byggja á, en niðurstöður verkefnisstjórnar væru þó lítið skref einar og sér, m.a. vegna þess að enn er óljóst um pólitískt gildi þessara niðurstaðna.

Stefán óttaðist helst að í öðrum áfanga yrði haldið áfram að rannsaka og meta án þess að byrjað verði á raunverulegri forgangsröðun og þetta gæti frestað notagildi áætlunarinnar. Hann taldi brýnt að byrja sem fyrst á því að ræða um hvernig þessi vinna yrði nýtt og sú ákvörðun ætti að liggja fyrir áður en lengra yrði haldið í vinnu við rammaáætlun. Stefán lýsti eftir tillögu að niðurstöðu, kynningarferli og ákvörðun um forgangsröðun virkjana.

Pallborðsumræður

Málstofunni lauk með pallborðsumræðum þar sem formaður verkefnisstjórnar og þeir fulltrúar sem fluttu erindi í síðari hluta sátu fyrir svörum. Hér verður stiklað á stóru á því helsta sem rætt var í þessum síðasta hluta.

Kolbrún Halldórsdóttir benti á mikilvægi þess að ræða um notagildi rammaáætlunar. Hún spurði pallborðið hvort ekki hefði komið á óvart hversu lítið vatnsafl væri eftir sem talið væri vænlegt að virkja og jafnframt hafði hún uppi efasemdir um hversu raunhæfar væntingar væru varðandi jarðhitann. Sveinbjörn Björnsson, formaður verkefnisstjórnar svaraði Kolbrúnu því að hann hafi sjálfur verið hissa að komast að því hversu lítið var eftir af stórum virkjunarkostum fyrir vatnsaflið. Hvað jarðhitann varðar benti hann á að nú væri jarðhitinn að verða samkeppnisfær við vatnsafl í rafmangsframleiðslu, sem hefði ekki gerst áður. Helstu sérfræðingar í jarðhitamálum teldu að það mat á jarðhita sem notað væri í rammaáætlun væri fremur varlegt og ætti því ekki að gefa óraunhæfar væntingar.

Gísli Már Gíslason spurði um efasemdir orkugeirans vegna hugsanlegra skoðanatengsla og benti á að orkugeirinn hefði sjálfur verið með fulltrúa í flestum faghópanna. Hann vildi fá fram hvaða einstaklingar þættu ótrúverðugir í faghópi I.

Snorri Baldursson vísaði í hugmynd Ragnheiðar Ólafsdóttur um að tengja þyrfti rammaáætlun við mat á umhverfisáhrifum áætlana. Spurði hann hvort ekki lægi beint við að rammaáætlun gæti verið það vísindaplagg sem gæti legið til grundvallar ferli fyrir umhverfismat orkuáætlana.

Ásgrímur Guðmundsson gagnrýndi þá tilhneigingu að tefla orkuvinnslu og ferðaþjónustu fram sem andstæðum og jafnframt að orkuvinnsla hefði neikvæð umhverfisáhrif en lítið væri rætt um hugsanleg neikvæð áhrif ferðamanna á náttúruna. Einar Þorleifsson benti á í þessu samhengi að í starfi sínu sem leiðsögumaður hefði hann uppgötvað að erlendum ferðamönnum þættu jarðvarmavirkjanir oft áhugaverðar, en hefðu lítinn áhuga á vatnsaflsvirkjunum enda hægt að skoða þær víða um heim.

Sveinbjörn Björnsson, formaður verkefnisstjórnar, benti á í lok fundar að óvissa væri um framhaldið en mikilvægt væri að skipa nýja verkefnisstjórn. Hún mætti gjarnan vera minni en sú sem hélt utan um fyrsta áfangann. Jafnframt minnti Sveinbjörn á að mikilvægt væri að þrýsta á ráðuneyti að halda vinnunni áfram.

Auður H. Ingólfsdóttir ritaði þessa frásögn.